CHAPTER Ⅹ · LESSON 04

선거와 유권자

투표용지 한 장에는 사람 이름만 적혀 있지 않다. 표를 얻으려는 정당과 표를 쥔 유권자가 선거 기간에 실제로 무슨 일을 하는지 따라가 보자.

LEARNING GOAL · 성취기준 학습 목표
선거가 민주 정치에서 하는 네 가지 기능을 설명하고, 선거의 기본 원칙이 왜 필요한지 사례로 검토할 수 있다. 선거 과정에서 유권자와 정당이 하는 활동을 조사해 시기별로 정리할 수 있다.
[9사(일사)04-01] · 정치과정과 시민 참여
OPENER · 들어가며

수업 시작 1분 — 종이 한 장이 가진 무게

1분 인트로로 투표용지 한 장이 어디까지 가는지 본다.

CINEMATIC · 1분Ⅹ-4 · 선거와 유권자 ▶ 스피커 볼륨을 켜고 ‘인트로 재생’ 버튼을 눌러 시청하세요

선거일을 거꾸로 감아 보자

🅐 밤 늦게 “당선 확실” 자막이 뜬다
🅑 몇 시간 전, 개표소에서 참관인들이 표를 지켜본다
🅒 그 전에, 사람들이 신분증을 들고 투표소에 줄 선다
🅓 몇 주 전, 정당은 후보를 정하고 공약집을 만든다
🅔 몇 달 전, 누군가 “이 동네엔 이게 필요하다”고 말한다

선거는 투표하는 하루가 아니라 이 다섯 장면을 합친 긴 과정이다. 그 안에서 유권자와 정당이 무엇을 하는지 보자.

FUNCTION · 선거의 기능

선거는 사람만 뽑는 절차가 아니다

모든 국민이 모여 법을 만들 수는 없다. 그래서 대신 결정할 사람을 정하는데, 그 절차가 선거다. 선거는 여기서 네 가지 일을 한꺼번에 한다.

01
대표 선출

국민을 대신해 결정할 사람을 고른다. 대통령·국회의원·시장·교육감이 이 절차로 정해진다.

02
정당성 부여

당선자의 권력은 표에서 나온다. “국민이 맡겼다”는 근거가 있어야 그 결정에 따를 이유가 선다.

03
권력 통제

임기가 끝나면 다시 심판받는다. 다음 선거가 있다는 사실만으로 권력은 조심하게 된다.

04
국민 의사 반영

어떤 공약을 내건 쪽이 이겼는지가 곧 국민이 무엇을 원하는지 알려 주는 신호가 된다.

SCENE · 원칙이 없던 자리

표의 무게가 달랐던 시절

보통·평등·직접·비밀이라는 네 원칙은 처음부터 있던 것이 아니다. 원칙이 없던 자리를 보면 그 뜻이 또렷해진다.

프로이센 3등급 선거제(1849~1918) 세금을 많이 낸 순서로 유권자를 세 등급으로 나누고, 세 등급이 똑같은 수의 선거인을 뽑게 했다. 사람 수 4.7% 12.7% 3등급 · 82.6% 뽑는 선거인 1등급 · 3분의 1 2등급 · 3분의 1 3등급 · 3분의 1 17.5배 1849년, 1등급 유권자 한 사람의 표는 3등급 한 사람의 표보다 그만큼 무거웠다. 한 사람 한 표가 아니라 ‘낸 세금만큼의 표’였던 셈이다. 이런 선거를 차등 선거라고 한다.
차등 선거의 모습 출처: Prussian three-class franchise, Wikipedia(1849년 수치)
제한 선거
재산 · 성별로 걸러 냈다

오랫동안 투표는 재산 있는 남성만의 것이었다. 성별을 묻지 않고 만 21세 이상 모두에게 표를 준 첫 선거는 1948년 5·10 총선거였다.

대리·공개 투표
누가 대신 찍고, 누구를 찍었는지 드러났다

남이 대신 찍거나 지켜보는 앞에서 찍으면, 표는 내 뜻이 아니라 힘센 사람의 뜻이 된다. 직접·비밀 선거가 막으려던 장면이다.

그래서 네 원칙은
뒤집어 보면 보인다

제한을 뒤집으면 보통, 차등은 평등, 대리는 직접, 공개는 비밀 선거다.

ACTORS · 유권자와 정당

선거 과정에서 누가 무엇을 하는가

몇 달에 걸친 이 과정에서 유권자와 정당은 시기마다 다른 일을 한다.

시기유권자가 하는 일정당이 하는 일
선거 전 어떤 문제를 풀 사람이 필요한지 생각하며 정당을 지켜본다. 공천 — 누구를 후보로 낼지 정한다. 당원이 투표로 정하면 경선이다.
후보 등록 뒤 선거관리위원회가 공개한 후보의 경력·재산·전과를 확인한다. 정책과 공약을 담은 공약집을 만들어 알린다.
선거운동 기간 공약을 비교하고 토론회를 지켜본다. 유세·현수막·방송 연설로 선거운동을 한다.
투표일 신분증을 들고 투표소에 가 직접 투표한다. 투표소·개표소에 참관인을 보내 절차를 지켜본다.
선거 뒤 공약이 지켜지는지 확인하고 따진다. 공약을 정책으로 옮기고, 다음 선거에서 성적표를 받는다.

📌 만 18세 — 교실 안에도 유권자가 있다

2019년 12월 공직선거법이 바뀌어 선거권 나이가 만 19세에서 만 18세로 내려갔고, 2020년 4월 제21대 국회의원 선거부터 18세 유권자가 투표했다. 2021년 12월에는 국회의원·지방 선거의 피선거권도 만 18세가 되었다.

근거: 공직선거법 제15조·제16조(2026년 8월 현행)

이 일은 누가 하는 일일까

방법 — 그 일을 하는 쪽을 고르면 답이 나온다.
경선을 열어 후보를 정하고 등록했다.
공천·경선은 정당이 후보를 고르는 일이다.
두 후보의 공약집을 펴 놓고 드는 돈을 견주었다.
공약을 견주는 일은 유권자의 몫이다.
후보자의 재산·전과를 정리해 공개했다.
후보자 정보 공개는 선거관리위원회가 한다.
선거가 끝난 뒤 약속한 사업이 시작됐는지 봤다.
선거 뒤 확인까지가 유권자의 일이다.
0 / 4 완료
FAIR · 공정한 선거의 장치

누가 심판을 보고, 돈은 누가 대는가

선거에 나선 사람들이 스스로 표를 세면 아무도 결과를 믿지 않는다. 돈 많은 사람만 선거운동을 해도 그렇다.

선거관리위원회
헌법 제114조 · 독립된 헌법 기관

선거 사무를 맡되 정부나 정당의 지시를 받지 않는다. 후보 등록과 선거인 명부를 관리하고, 투표·개표를 진행하며 선거법 위반을 단속한다. 후보자·공약 정보도 공개한다.

선거 공영제
헌법 제116조

선거운동을 국가나 지방 자치 단체가 관리하고 비용의 일부를 나라가 부담한다. 돈이 없어 나서지 못하는 일을 줄이려는 것이다.

선거 비용 돌려주기
공직선거법 제122조의2

득표율 15% 이상이면 법이 정한 선거 비용을 전액, 10% 이상 15% 미만이면 절반을 돌려준다. 10%에 못 미치면 못 받는다.

생각해 보자

왜 득표율 문턱을 두었을까? 문턱이 없다면, 반대로 너무 높다면 어떤 일이 생길까? 짝과 번갈아 말해 보자.

ACTIVITY · 공약 따져 보기

나는 무엇을 근거로 고를까

가상의 시장 선거에 후보 셋이 공약을 냈다. 기준마다 어느 쪽이 낫다고 보는지 고르고, 끝에 내 선택과 근거를 적자.

가상 공약 비교표

⚠️ 후보와 금액은 수업용으로 지어낸 예시다. 실제와 관계없다.

기준가 후보나 후보다 후보
무엇을 하나 청소년 시내버스 요금을 전액 무료로 동마다 청소년 문화 공간 10곳 신설 학교 앞 보호 구역 도로 전면 개선
돈이 얼마나 해마다 120억 원 4년 동안 320억 원 2년 동안 80억 원
돈은 어디서 다른 사업을 줄여서 빈 건물을 빌려 비용을 낮춰서 국가 지원금 절반 + 시 예산 절반
언제까지 취임 첫해에 곧바로 임기 4년에 걸쳐 2년 안에
누구에게 도움이 버스로 통학하는 청소년 문화 공간 없는 동네 주민 보호 구역을 지나는 사람
다섯 기준 가운데 아직 고른 것이 없다. 기준마다 하나씩 골라 보자.

기준별 선택과 최종 선택이 달라도 된다.

이 질문을 만드는 일이 곧 ‘후보 검증’이다.

📚 핵심 정리

  • 선거의 기능 — 대표 선출, 정당성 부여, 권력 통제, 국민 의사 반영.
  • 보통·평등·직접·비밀의 네 원칙은 제한·차등 선거와 대리·공개 투표를 겪고 세워진 기준이다.
  • 유권자는 공약을 비교하고 후보를 검증해 투표하며, 투표 뒤에도 약속을 확인한다.
  • 정당은 공천으로 후보를 정하고 공약을 내걸어 선거운동을 하며, 개표를 참관한다.
  • 선거관리위원회가 선거를 관리하고 선거 공영제가 기회를 고르게 준다. 선거권은 만 18세부터이고, 피선거권도 국회의원·지방 선거는 만 18세부터다(대통령은 만 40세 이상).